Aufsichts- und Regulierungsbehörden wie die Wettbewerbskommission oder das Heilmittelinstitut sollen unabhängiger werden. Das fordert die Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Ständerates. Aus ihrer Sicht sind die heutigen Regeln mangelhaft.
In einem am Donnerstag veröffentlichten Bericht empfiehlt die GPK dem Bundesrat, Massnahmen zur Stärkung der Unabhängigkeit solcher Gremien zu ergreifen. Die Empfehlungen basieren auf einer Evaluation der parlamentarischen Verwaltungskontrolle.
In deren Unabhängigkeitsranking kommt von den Aufsichtsbehörden vor allem die Wettbewerbskommission (WEKO) schlecht weg. Auch die Elektrizitätskommission (ElCom) und das Heilmittelinstitut (Swissmedic) stehen wegen mangelnder Regeln in der Kritik.
Gute Noten für FINMA und ENSI
Vergleichsweise gut bewertet werden dagegen die Finanzmarktaufsicht (FINMA) und die Atomaufsichtsbehörde (ENSI), deren Unabhängigkeit immer wieder in Frage gestellt wird. Untersucht wurden allerdings nur die jeweiligen Regeln und nicht die tatsächliche Unabhängigkeit bei einzelnen Entscheiden.
Hintergrund der Untersuchung waren Medienberichte über Interessenskonflikte. So wurde dem ENSI-Rat vorgeworfen, er sei zu stark mit der Atomindustrie verbunden. Kritisiert wurde auch die Nähe der WEKO und von Swissmedic zu den beaufsichtigten Marktteilnehmern.
Uneinheitlich und lückenhaft
Die GPK stellt nun fest, dass die Unabhängigkeit der Aufsichts- und Regulierungsbehörden generell uneinheitlich und teilweise lückenhaft geregelt ist. Für einzelne Behörden fehlten gesetzliche Bestimmungen zur Vermeidung von Interessenskonflikten, hält die GPK fest.
Zwar würden einige der Behörden diese Lücken durch interne Reglemente und Weisungen ausgleichen, doch geschehe dies nicht einheitlich und systematisch. Die GPK fordert daher den Bundesrat auf, die Eckwerte gemäss einem einheitlichen Konzept gesetzlich zu verankern.
Wahl nicht bloss Formsache
Dem Bundesrat selbst wirft die GPK vor, bei der Wahl der Leitungsgremium zu passiv zu sein. Er nehme seine Einflussmöglichkeit zur Sicherstellung der Unabhängigkeit durch die Wahl geeigneter Personen nur beschränkt wahr, heisst es im Bericht. Oft stelle er keine Anforderungsprofile auf und übernehme die Wahlvorschläge der Behörden ohne nähere Prüfung.
Die Wahl werde so zu einer reinen Bestätigung der von den Behörden vorgeschlagenen Kandidaten, kritisiert die GPK. Der Wahl der Leitungsorgane kommt aus ihrer Sicht eine grosse Bedeutung zu, da die faktische Unabhängigkeit eines Gremiums nicht nur von Regeln, sondern auch von der «Unabhängigkeitskultur» abhängt. Diese wiederum können die Leitungsorgane prägen.
Dimensionen der Unabhängigkeit
Die Verwaltungskontrolle hat in ihrer Untersuchung verschiedene Dimensionen der Unabhängigkeit beleuchtet. Sie unterscheidet funktionale, institutionelle, personelle und finanzielle Unabhängigkeit.
Zur funktionalen Unabhängigkeit gehört die Weisungsungebundenheit und die Regelungskompetenz, zur institutionellen die Eigenständigkeit der Organisation. Bei der personellen Unabhängigkeit geht es um die Frage, ob das Personal frei von Interessenbindungen und ohne Beeinflussung entscheiden kann.
Schlusslicht KTI
Bei der Konzipierung der FINMA wurde stark auf die personelle und institutionelle Unabhängigkeit geachtet. Beim ENSI wurde der personellen Unabhängigkeit etwas weniger Gewicht beigemessen. Die WEKO und Swissmedic wiederum sind sowohl bezüglich der personellen als auch bezüglich der institutionellen Unabhängigkeit schwach.
Das trifft auch auf die Kommission für Technologie und Innovation (KTI) zu, die im Gesamtranking das Schlusslicht bildet. Dabei handelt es sich allerdings nicht um eine Aufsichtsbehörde: Die KTI ist zuständig für die Förderung wissenschaftsbasierter Innovationen durch finanzielle Mittel, professionelle Beratung und Netzwerke.
Unabhängigkeit versus Kompetenz
Die Verwaltungskontrolle räumt in ihrem Bericht ein, bei Regulierungs- und Aufsichtsbehörden könnten nie nur völlig «neutrale» Personen eingesetzt werden, da es Personen mit der nötigen Erfahrung und Fachkompetenz brauche. Bei der WEKO beispielsweise ist es gewollt, dass Verbände im Leitungsgremium vertreten sind.
Aus Sicht der Verwaltungskontrolle ist jedoch wichtig, dass sich die Regulatoren der diversen Dimensionen der Unabhängigkeit bewusst sind und im konkreten Fall eine angemessene Lösung treffen. Diese müsse auch dem subjektiven Empfinden der Öffentlichkeit gerecht werden.
Die GPK ersucht den Bundesrat, bis zum 15. Januar 2016 zu den Empfehlungen Stellung zu nehmen und darzulegen, welche Massnahmen er umzusetzen gedenkt.