Ein Erfahrungsbericht über die Arbeit in der Begleitgruppe zur Umgestaltung, Umnutzung und Aufwertung des Hafenareals im Klybeck/Kleinhüningen.
Die Mitwirkung der Bevölkerung bei grösseren städtebaulichen Projekten ist in Basel vermeintlich klar geregelt und in der Kantonsverfassung verankert. Doch wer glaubt, damit sei die Sache erledigt, hat weit gefehlt. Die Beteiligten an diesen Mitwirkungsprozessen haben mit vielen Problemen und noch mehr Missverständnissen zu kämpfen.
So ist auch die bereits mehrjährige Arbeit der Begleitgruppe zur Hafen- und Stadtentwicklung («Rheinhattan») mitnichten reibungslos oder fruchtbar verlaufen. Es stellt sich die Frage, wie dieser Mitwirkungsprozess bewertet werden kann. Ist dies nun ein laufender Lernprozess der Behörden, die sich wirklich bemühen, auf die Bevölkerung einzugehen? Oder doch ein Feigenblatt, benutzt, um Kritik zu unterbinden und schliesslich trotzdem über die betroffene Bevölkerung hinweg zu entscheiden? Der Beginn des vierten Jahres dieses Mitwirkungsprozesses soll Anlass zu einem Rückblick sein.
Der Artikel besteht aus sechs Kapiteln (rund 16’000 Zeichen, Lesezeit beträgt mindestens 10 Minuten), direkt zu den einzelnen Themen: Vorgeschichte / Planung ohne Mitwirkung / Beginn der Mitwirkung / Viel Frust, viel Arbeit / Resignation / Wie weiter?
Mitwirkung heisst nicht Mitbestimmung
Zu Beginn scheint es sinnvoll, kurz auf die Form der Partizipation einzugehen, wie sie bei uns praktiziert wird. In der Stadt Basel ist die Partizipation der Quartierbevölkerung über einen Verfassungsartikel geregelt. Konkret heisst es dort: «§55 Der Staat bezieht die Quartierbevölkerung in seine Meinungs- und Willensbildung ein, sofern ihre Belange besonders betroffen sind.»
Eine Möglichkeit dieses Einbeziehens ist die Idee der Begleitgruppe. Diese besteht aus Vertretern der Stadt, der Quartierbevölkerung und weiteren Involvierten. Zentral ist eine unterzeichnete Mitwirkungsvereinbarung zwischen der Verwaltung und dem Quartier, die, auch wenn sie der Bevölkerung nicht allzu viele Rechte gewährt, so doch eine gewisse Verbindlichkeit schaffen soll.
Im Sinne einer ehrlichen Vernehmlassungskultur wäre es durchaus möglich, dass eine solche Zusammenarbeit zwischen städtischen Behörden und Bevölkerung fruchtbar sein kann. Gerade dann, wenn eine solche Vernehmlassung bereits in der Frühphase eines Projektes beginnen würde.
Wie die Umsetzung einer solchen Mitwirkung ausschaut und was meine persönlichen Erfahrungen in der Begleitgruppe zur Hafen- und Stadtentwicklung waren, möchte ich im Folgenden beschreiben. Auch, um einen Einblick in die Abläufe und Strukturen einer solchen Partizipation der Bevölkerung zu geben.
2006 bis 2011 – Planung ohne Mitwirkung
Im Jahr 2006 lassen sich erste Belege für eine detaillierte Planung im Bereich des Hafens finden. In diesem Bericht zur «Städtebaulichen Entwicklung für den Rheinhafen Klybeck-Kleinhüningen» ist bereits von «neuen, hochwertigen Nutzungen» und einer «urbanen Aufwertung des südlichen Klybeck» (S.9) die Rede. Spätestens mit diesem Bericht ist klar, dass «die Interessen der Quartierbevölkerung in besonderem Masse betroffen sind» (§55). Noch aber beschäftigen sich nur Stadtplaner und Architekten mit dem Areal, das in den Medien und unter Stadtplanern gerne auch als «Filet-Stück» der Stadtentwicklung bezeichnet wird.
Diese Planungen setzen sich bis 2010 fort, als in einem weiteren Synthesebericht die als «Rheinhattan» bekannte Vision des Architekturbüros MRDV zusammen mit den in Basel bekannten Stadtentwicklern Cabane/Josephy zum konkreten Zielszenario wird (man erkennt diese Version von Rheinhattan am Yachthafen auf dem Ackermätteli). In dem Bericht wird klar, dass für dieses Szenario der alte Hafen weichen muss («Eine besondere Herausforderung stellt die Suche eines Ersatzstandortes für das Containerterminal (am Westquai) mit Wasseranschluss dar», S.42).
Bis heute findet man Stimmen, die darauf hinweisen, dass ein anderes Szenario, nämlich der Ausbau um das Hafenbecken 1, sinnvoller wäre. Aber nur wenige Akteure im Hafen trauen sich, die Stadtplanung deswegen öffentlich zu kritisieren. Möglich, dass viele befürchten, am neuen Standort leer auszugehen, wenn sie sich zu laut zu kritisch äussern.
Die «staatliche Meinungs- und Willensbildung» (siehe §55) der Stadtplaner ist zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen – es existiert bereits ein detaillierter Fahrplan für die Transformation des Areals inklusive der Zwischennutzungen. Ein Mitwirkungsverfahren hat noch nicht einmal angefangen.
Ende 2010/Anfang 2011 dringen diese Pläne durch die Medien an die Öffentlichkeit. Vorerst lassen sich Stadtplaner Begriffe wie «New Basel», «Klein-Manhattan» und schliesslich «Rheinhattan» gerne gefallen. Man ist stolz auf die unbescheidene Planung. Später wird man sich davon distanzieren.
Denn bei der betroffenen Bevölkerung kommt der grosse Wurf gar nicht gut an. Es wird von Aufwertung und Verdrängung gesprochen, der Begriff «Gentrifizierung» macht die Runde. Man hat Angst, dass durch die Aufwertung die Mieten steigen und die jetzige Bevölkerung vertrieben wird. Es finden Demonstrationen statt und eine Diskussionsveranstaltung im Hotel Les Trois Rois wird medienwirksam gestört.
2012 – Start der Mitwirkung
Anfang 2012 findet erstmals eine von der Stadt organisierte Quartierinformation statt. Bereits an dieser Veranstaltung werden die Zwischennutzungen ausgeschrieben. Es sollte jedoch noch bis in den Sommer dauern, bevor die Begleitgruppe ihre Arbeit aufnimmt und die Mitwirkungsvereinbarung unterzeichnet wird. Währenddessen werden bereits Modelle von «Rheinhattan» und dem «Quartier du Diamant» in Hunigue präsentiert. Die Begleitgruppe erhält zusammen mit der Öffentlichkeit Einsicht in die «Entwicklungsvision 3Land», die gemeinhin als Blueprint der Hafen- und Stadtentwicklung angesehen wird.
Beim Durchlesen und Studieren dieser «Vision» fällt jemandem auf, dass die Seitenzahlen von Seite 28 auf 80 springen. Daraufhin verlangt die Begleitgruppe Einsicht in das komplette Dokument. Dieses Anliegen wird von der Stadt noch weit ins Jahr 2013 verschleppt, die Begleitgruppe wird jedoch nie Einsicht in das vollständige Dokument erhalten.
Um den aufkommenden Unmut innerhalb der Begleitgruppe (BG) aufzufangen, verpflichtet die Stadt einen professionellen Moderator (Paul Krummenacher von der Beratungsfirma «Frischer Wind»), der die Wogen glätten soll. Viele zusätzliche Sitzungen finden statt, die Unzufriedenheit der BG wird sich jedoch nicht legen. Nicht zuletzt, weil kein Klima des Vertrauens und der konstruktiven Zusammenarbeit aufgebaut werden kann.
Zu dieser Zeit fängt die Stadt an, die Bilder von «Rheinhattan» zu relativieren. Die Planungen werden zu «Testplanungen» und man hört Sätze wie: «‹Rheinhattan› ist nur eine Möglichkeit von vielen» oder «es ist noch nichts beschlossen – das wird am Ende sicher nicht genau so aussehen».
Die Distanzierungen sollten jedoch halbherzig bleiben. Die Verwaltung betont, dass die Bilder von «Rheinhattan» von der Presse aufgebauscht werden. Zwar werden die Bilder von offizieller Seite nicht mehr verwendet, doch bis heute befindet sich auf der Startseite des Webauftritts des Bau- und Verkehrsdepartement ein Bild von «Rheinhattan».
2013 – Viel Arbeit, viel Frust
Mittlerweile arbeiten wir in der Begleitgruppe an den Themen Verkehr, Nachhaltigkeit, Städtebau und Quartierentwicklung, ohne dass wir wissen, was diese Arbeit bewirken könnte. Zudem erhalten wir keinerlei Planungsinformationen der Behörden zu den jeweiligen Themen. Immer wieder finden Krisensitzungen statt, weil zugesagte Informationen nicht geliefert werden. Die BG kann sich zu diesem Zeitpunkt praktisch nur noch über die Presse informieren.
Das Einzige, was die professionelle Moderation verändert hat, ist, dass nun ein Protokoll verfasst wird und die Sitzungen gemeinsam vorbereitet werden. Ermahnungen, dass die Verwaltung zugesagte «Hausaufgaben» erledigen oder geforderte Informationen liefern soll, bleiben wirkungslos. Einfachste Aufträge werden wiederholt über ein halbes Jahr lang verschleppt.
Ich könnte viele Beispiele aus diesem Jahr erzählen, stellvertretend und symbolisch für die Arbeit in der Begleitgruppe soll folgendes Beispiel hier stehen: Die BG interessierte sich für die Besitzverhältnisse auf dem Entwicklungsgebiet des Hafens. Dies ist eine öffentlich zugängliche Information, die jedoch einiges an Aufwand verlangt, will man es selber recherchieren: Online kann man im Grundbuch jeweils nur die Besitzer von fünf Parzellen pro Tag abfragen. Wie wir später jedoch erfahren, hat das Bau- und Verkehrsdepartement diese Beschränkung nicht. So vereinbarten wir mit der Verwaltung, dass sie uns diese Informationen besorgt.
An der Vorbereitunssitzung der nächsten BG-Sitzung war diese Aufgabe nicht erledigt. Wir erinnerten die Verwaltung freundlich daran, dies doch auf die nächste Sitzung zu erledigen. An der folgenden Sitzung erzählte man uns, dass die Sache leider vergessen gegangen sei, aber dass es auf die nächste Sitzung auf jeden Fall erledigt werde. Dieses Spiel ging über mehr als ein halbes Jahr weiter, bis die Informationen schliesslich geliefert wurden. Ich verstehe durchaus, dass etwas einmal vergessen geht; aber nach dem 10. Mal fühlt man sich nur noch für dumm verkauft, wenn man immer wieder dieselbe Antwort erhält.
Wir haben damals oft auf die «nächste Sitzung» gewartet.
Im Laufe dieses Jahres wurde der «Ausgabenbericht zu den Vorarbeiten zur übergeordneten Entwicklungsplanung (Planungsphase 2013–2014)» fertiggestellt. In der BG wurde uns mitgeteilt, dass unsere Anliegen in diesen Bericht einfliessen werden, dass es sich bei dem Bericht um ein Budget ohne inhaltliche Entscheidungen handle. Wir konnten dabei – mittlerweile selbstverständlich – weder mitwirken noch mitgestalten und erhielten erst durch die Medien Einsicht in den Bericht.
Inhaltlich dreht sich dieses Dokument nur zu einem kleinen Teil um die Budgetzahlen. Unsere Anliegen jedoch sind durchaus eingeflossen: In einem Kapitel wird das erstrebenswerte Zielszenario beschrieben (verdichtetes Bauen mit Zentrumsfunktion, so nennt man «Rheinhattan» in der Amtssprache). Dieses Zielszenario wird in Abgrenzung zu den nicht umzusetzenden Alternativszenarien beschrieben. In diesem Kapitel fanden wir dann auch unsere eingeflossenen Anliegen.
Bei den «nicht umzusetzenden Alternativenszenarien» fanden wir unsere eingeflossenen Anliegen.
2013 wurde nur noch eine Quartierinformation durchgeführt (obwohl in der Mitwirkungsvereinbarung zwei pro Jahr festgeschrieben worden waren). Zu diesem Zeitpunkt regte sich von uns bereits niemand mehr gross darüber auf, dass die Mitwirkungsvereinbarung verletzt wurde. Es war bereits zur Norm geworden, dass Abmachungen von der Stadt nicht eingehalten werden.
Zu allem Übel wurde im Herbst auch noch bekannt, dass die Zwischennutzungen auf dem Ex-Migrol-Areal nicht wie vereinbart öffentlich ausgeschrieben und ohne Mitwirkung der Quartierbevölkerung stattfinden wird, sondern geheim und ohne Möglichkeiten der Einflussnahme durch die Betroffenen. Dies wiederum gegen eine getroffene Vereinbarung mit dem Bau- und Verkehrsdepartement. Wo uns versprochen wurde, dass die Verwaltung auf uns zukommen werde, sobald die Zwischennutzungen auf dem Areal aktuell werden.
2014 – Resignation
Anfang 2014 stellten wir von der BG der Basler Regierung einen offenen Brief zu. Darin forderten wir die Einhaltung der Mitwirkungsvereinbarung und einen Einbezug in das Vergabeverfahren der Zwischennutzungen auf dem Ex-Migrol-Areal. Wir erwarteten ein starkes Zeichen für die Mitwirkung nach §55. Dieses Zeichen blieb aus.
Das Gegenteil geschah. Der Regierungsrat vergab die Zwischennutzungen in einem geheimen Verfahren und zu geheimen Konditionen an den Verein «Shift Mode». In seiner schriftlichen Antwort fünf Monate (!) nach dem offenen Brief meint Guy Morin dazu lapidar: «Wir haben für die Anliegen der Begleitgruppe Verständnis und schätzen Ihr Engagement im Prozess.»
Auch sonst bestand dieses Jahr fast nur aus Affronts. Wurde 2013 wenigstens noch eine Quartierinformation durchgeführt, hat man im letzten Jahr gleich komplett darauf verzichtet. Ein weiterer Verstoss gegen die Mitwirkungsvereinbarung. Zudem wurden anstatt der mindestens vier Begleitgruppensitzungen, wie es im Kommentar der Mitwirkungsvereinbarung festgehalten ist, keine einzige mehr durchgeführt. Und dies trotz der Aussage der Verwaltung, dass man nach dem Ausgabenbericht nun endlich konkret würde arbeiten können.
Es gibt kaum eine Abmachung, die von der Verwaltung oder der Regierung nicht gebrochen wurde.
Als ich mich einmal auf einen Vortrag vorbereitete, habe ich alle Passagen der Mitwirkungsvereinbarung rot angestrichen, die schon gebrochen wurden. Das Dokument hat danach ausgesehen wie ein Schlachtfeld. Es gibt kaum eine Abmachung, die von der Verwaltung oder der Regierung nicht gebrochen wurde. Und dies geschah nicht aus Versehen oder weil man noch im Lernprozess gewesen ist, sondern mit Ansage und zunehmender Häufigkeit.
Die Begleitgruppe musste akzeptieren, dass die Verwaltung gegen jegliche Regelungen und Abmachungen verstossen kann, ohne Konsequenzen fürchten zu müssen. Ich fand es erniedrigend, unter diesen Bedingungen weiterzuarbeiten und gab deshalb 2014 meinen Austritt aus der Begleitgruppe bekannt.
2015 – Wie weiter?
Wie weiter, über ein Jahr nach der letzten Begleitgruppensitzung? Da ist eine Quartierbevölkerung, die nur über die Medien informiert wird, und eine Regierung, die jegliches Vertrauen verspielt hat. Der Mitwirkungsprozess hätte bei der Bevölkerung zu einem frühen Zeitpunkt Vertrauen schaffen sollen sowie deren Anliegen in die Planung miteinfliessen lassen können. Stattdessen hat man jedoch den Mitwirkungsprozess verspätet eingeleitet, fast alle Regelungen und Abmachungen gebrochen und das Vertrauen schliesslich verspielt.
Momentan befindet sich der Mitwirkungsprozess in Auflösung. Im Hintergrund finden Planungen ohne die Mitbestimmung der Quartierbevölkerung statt. Die einzige Chance einer Einflussnahme scheint die Ablehnung dieser Pläne an der Urne zu sein, was ein Mitwirkungsprozess als laufende Vernehmlassung eigentlich verhindern sollte.
Momentan befindet sich der Mitwirkungsprozess in Auflösung.
Ich sehe mich weder als ewigen Nein-Sager noch als Verhinderer. Ich denke auch, dass ein ordentlich durchgeführter Mitwirkungsprozess das richtige Mittel ist, um eine Stadt sinnvoll zu planen und zu entwickeln. Ich habe wie viele andere Mitwirkende die Regeln und Beschränkungen einer Begleitgruppe verstanden und war bereit, in diesem Rahmen sehr viel freiwillige Arbeit zu leisten (alleine rund 70 Stunden nur an Sitzungsaufwand). Aber so nicht!
Eine Aussage der Verwaltung zum Prozess möchte ich hier stehen lassen. Nämlich, dass man bei der Mitwirkung noch in einem Lernprozess sei. Dieser wirkt jedoch im beschriebenen Falle eher regressiv. Es scheint, als müsse man Regierung und Verwaltung zu Lernerfolgen zwingen.
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Fussnote zur zensierten Stelle: Mittlerweile findet man auf dem Dokument den nachträglich eingefügten Untertitel «Kurzfassung». Der Begleitgruppe wurde versichert, dass es in den fehlenden Seiten nicht um Planungen im Klybeck/Kleinhüningen gehe, sondern dass diese Teile des Dokuments auf Wunsch von Huningue entfernt worden seien. Ich glaube bis heute nicht, dass es im grössten Teil der Vision3Land nichts gibt, das das Gebiet mit dem stärksten Widerstand behandelt. Es scheint jedoch so, als ob wir dies nie herausfinden werden.