Die Üppigkeit der Basler Verwaltung ist legendär. Ihren Ruf als Geldfresser hat sie zu Recht. Besonders die bürgerlichen Departemente kennen kein Mass.
Den Basler Beamtenstaat zu fassen zu kriegen, ist eine frustrierende Aufgabe. Man sieht den Berg zwar immer vor sich, doch die Wand scheint unbesteigbar zu sein – von Nebelschwaden umhüllt, mit Blitzeis überzogen. Der Absturz bei der Recherche kann jederzeit erfolgen. Es gibt Hunderte von Seiten mit Zahlenmaterial – Vergleiche aber, warnt der Berg bei jeder Gelegenheit, würden nur in die Irre führen. So bleibt jede Einordnung bestenfalls eine Annäherung.
Wagen wir trotzdem einen Vergleich: In Basel-Stadt kam im Jahr 2011 ein Beamter auf fast 11 Einwohner. In der Stadt Zürich kümmerte sich ein Staatsdiener um rund 13 Bewohner – und in Griechenland um 16. Fragt man nach, weshalb Basel-Stadt eine derart üppige Verwaltung habe, bekommt man zu hören: Zentrumslasten! Stadtkanton! Super Qualität der Dienstleistungen! Viele Bundesaufgaben!
Schon wer wissen will, wie das Basler Beamtenheer entlöhnt wird, stösst an Grenzen. Dabei werfen die Gehälter durchaus Fragen auf. Der durchschnittliche Basler Staatsangestellte kostete den Steuerzahler 2011 bei vollem Pensum 135’400 Franken. Der Stadtzürcher Kollege machte es für 10’000 Franken weniger. Weil das Leben in Zürich billiger ist?
Um einen Überblick über das Basler Lohnniveau zu erhalten, fragen wir bei Andrea Wiedemann nach. Doch die oberste Personalchefin mahnt bereits bei der Anfrage: «Die Angaben, die wir machen könnten, würden Ihre Leser verwirren.»
Ein bisschen Verwirrung halten wir für zumutbar, und Frau Wiedemann liefert schliesslich wenigstens die Lohnbandbreiten zu einigen von uns gewählten Berufen in der Verwaltung, vom Einstiegslohn bis zum Maximum. Weiter ins Detail könne sie aus Gründen des Datenschutzes nicht gehen.
Auch andernorts stösst man auf steinerne Widerstände. Georg Schürmann vertritt als Sekretär des Baselstädtischen Angestellten-Verbands (BAV) die Staatsdiener. Sein Verband sammelt gerade Unterschriften für eine Petition mit dem Titel «Jetzt sind wir dran!». Der BAV verlangt für alle Beamten bis zu 6,5 Prozent mehr Lohn und alle fünf Jahre einen Monat bezahlte Zusatzferien. Die Arbeitsbelastung sei stark angestiegen, lautet das Argument. Befragt zur Forderung will Schürmann erstmal wissen, wo dieser Artikel denn hinziele: «Worauf wollen Sie eigentlich hinaus? Was ist Ihre These?»
Eine These braucht es gar nicht: Obwohl die Basler Bevölkerung nur leicht wächst, ist der Staatsapparat in den letzten Jahren stetig angeschwollen. Von 2006 bis 2011 stieg die Zahl der Staatsdiener um 1315 auf 18’187 Personen (14’126 Hundert-Prozent-Stellen). Gesicherte Zahlen für 2012 und 2013 liegen noch nicht vor. Doch laut Budget ging das Wachstum ungebremst weiter.
WC-Schüsseln, Ermittler, Juristen …
Berge wachsen aber nicht, also ist das nicht das passende Bild. Rasen beispielsweise wächst, so lange, bis er ausser Form gerät und gemäht werden muss. In den letzten Jahrzehnten geschah das in Basel immer wieder. Mit ein bisschen bösem Willen lässt sich die Verwaltung auch mit einer gefrässigen Ziege vergleichen, die alles verschlingt, was man ihr vorsetzt. Mehr Milch gibt sie nicht, auch wenn sie sich überfrisst, aber irgendwann zerplatzt das aufgeblähte Tier – wenn das Futter nicht vorher ausgeht.
Ziegenfüttern ist ein beliebter Sport unter Parlamentariern, unter linken wie rechten. Als das aktuelle Budget im Grossen Rat in den letzten Wochen diskutiert und von der Finanzkommission bis auf eine Formalität bedenkenlos durchgewinkt wurde, gab es in letzter Minute nochmals Anträge für neue Ausgaben. Die FDP setzte sechs neue Stellen für die Staatsanwaltschaft durch – nicht ohne darauf hinzuweisen, wie sehr man mit sich gerungen habe, schliesslich würden die Freisinnigen ganz grundsätzlich Budgetanträge ablehnen.
Dominique König wiederum, heimliche Anwärterin aufs SP-Präsidium, setzte ihr ganzes politisches Gewicht für eine neue öffentliche Toilette ein. Neue WC-Schüsseln, Ermittler, Juristen – für fast alles findet sich eine Mehrheit.
Und ein Ende des Wachstums ist nicht in Sicht. In Basel gibt es auch unter SP-Finanzdirektorin Eva Herzog nur die Tendenz nach oben. Trotz der Auslagerung der Spitalangestellten im letzten Jahr wächst die Verwaltung gemäss Budget 2012/2013 nochmals um 253 neue Vollzeitstellen. Der Personalaufwand des Kantons nimmt 2013 um 21 Millionen Franken zu. Das riesige Heer an Staatsangestellten kostet die Basler Steuerzahler im laufenden Jahr 1,18 Milliarden Franken.
Um zu verstehen, was da aus den Fugen geraten ist, reichen die nackten Zahlen nicht. Wir suchen Rat bei Menschen, die den Überblick nicht verloren haben. Robert Heuss ist so einer. Er ist in der Verwaltung alt geworden, kann auf fast vierzig Jahre im Staatsdienst zurückblicken. Seine Karriere begann der promovierte Jurist 1970 im damaligen Polizeidepartement. Von 1994 bis zu seiner Pensionierung Ende 2008 war er Staatsschreiber und sah in dieser Zeit 16 Regierungsräte kommen und gehen.
Heuss sagt: «Ich kenne die Zahlen zwar nicht, aber wenn ich den Staatskalender anschaue, habe ich schon den Eindruck, dass die Anzahl Stellen unaufhörlich wächst. Es sind vor allem die Stabsstellen, die nach dem Parkinson’schen Prinzip immer grösser werden – Ökonomen, Juristen und Kommunikationsleute vor allem.»
Seine Beobachtung letztgültig überprüfen können wir nicht. Die Departemente schlüsseln nicht auf, wofür sie ihre Angestellten einsetzen. Wir sind aber auf Zeugnisse der mysteriösen Basler Beamtenvermehrung gestossen. Der Mechanismus funktioniert ungefähr so: Wird in der Verwaltung eine Stelle erfunden oder ausgebaut, dauert es nicht lange, bis der Stelleninhaber eine weitere neue Stelle schafft. Man beschäftigt und kontrolliert sich gegenseitig – bis irgendwann jemand nach Entlastung schreit. Ein Teufelskreis.
Stellenproduktion am Laufband
Wie das geht, macht das Gesundheitsdepartement von Regierungsrat Carlo Conti (CVP) vor, das trotz Auslagerung der Spitäler 2013 erneut um sechs auf 311 Vollzeitstellen wächst: 2005 entschied die Regierung, das Institut für Rechtsmedizin, das Kantonslabor und das Veterinäramt/Schlachthof zum Bereich Gesundheitsschutz zusammenzulegen. Am Anfang arbeiteten im Bereich Gesundheitsschutz drei Personen, mittlerweile hat sich diese Zahl auf wundersame Weise multipliziert. Nun gibt es eine Bereichsleiterin, einen Bereichssekretär, eine Assistentin, einen IT-Leiter, einen Finanzler, einen Projektmitarbeiter, eine Assistentin der Assistentin.
Die Folge: Die drei Abteilungen können nicht mehr frei agieren und müssen statt an Conti an die Bereichsleitung berichten. Es kommt zu Leerläufen. Zudem befinden sich das Institut für Rechtsmedizin, Kantonslabor und Veterinäramt immer noch an drei verschiedenen Standorten – sie alle brauchen weiterhin eine eigene Administration. Synergien hat Regierungsrat Conti mit dieser Fusion nicht geschaffen, neue Stellen dagegen schon.
Jeder will sein Reich ausdehnen
Der ehemalige Staatsschreiber Heuss wundert sich nicht darüber: «Durch die zusätzlichen Leute werden die Aufgaben nicht kleiner, es gibt mehr Sitzungen, mehr Koordinationsbedarf, mehr Reibung, mehr Aufwand und immer neue Geschäftsfelder. Qualitätsverbesserungen, die ausserhalb der Amtsstuben wahrgenommen werden, bleiben marginal.»
Dass die Verwaltung auch mit weniger Stellen ausreichend funktionieren kann, hat Heuss in seiner jahrzehntelangen Staatskarriere ebenfalls gesehen. Bis 1992 ging die bürgerliche Regierung derart freizügig mit den Steuergeldern um, dass die Staatsfinanzen aus dem Lot gerieten. In der Folge wurden laufend Sparpakete geschnürt und rund 600 Stellen abgebaut. «Dahinter standen ganz schwierige Prozesse. Einen Dienstleistungsabbau spürten die Einwohner aber trotz weniger Staatsangestellter nicht», sagt FDP-Mitglied Heuss.
Sparzwang hat sich verflüchtigt
Der damals in die Köpfe des Kaders hineingehämmerte Sparzwang hat sich laut Heuss inzwischen wieder verflüchtigt. «Man konnte sich in den letzten Jahren neue Stellen leisten und das Personal war auf dem – akademischen – Stellenmarkt ja vorhanden.» Die Steuerung des Personalbestands über das Budget statt über den Stellenplan habe sich für die Steuerzahlenden «ziemlich verheerend ausgewirkt».
Argumente, wieso es in der Verwaltung mehr Stellen braucht, finden sich immer. Gründe für einen Abbau hingegen keine. Jeder will sein Reich ausdehnen. «Natürlich wird vom Staat immer mehr verlangt, der soll sich ja um alles kümmern, auch wird das Leben immer komplizierter, und die Anforderungen an den Staat werden immer grösser», sagt Heuss. Es sei aber niemand da, «der bremst und hinterfragt, ob weniger nicht mehr wäre und ob dem ewigen Ruf nach mehr Personal nicht Einhalt geboten werden sollte».
Bürgerliche sind freizügiger
Auffallend ist, dass die Departemente der bürgerlichen Regierungsräte Christoph Eymann (LDP), Hanspeter Gass (FDP, noch bis Ende Januar im Amt) und Carlo Conti (CVP) in den letzten Jahren stark gewachsen sind. Ausgerechnet ihre Parteien fordern aber immer wieder Steuersenkungen.
Das Personal in den Departementen der rot-grünen Exekutivmitglieder nimmt hingegen weniger stark zu. Dieses Jahr schaffen die linken Regierungsräte Eva Herzog, Christoph Brutschin, Hans-Peter Wessels und Guy Morin zusammen 20 neue Vollzeitstellen. Bei den drei bürgerlichen sind es in einem Jahr zusammen 51 – so viele Stellen hat das stets in der Kritik stehende Präsidialdepartement von Guy Morin mit seinen fünf staatlichen Museen seit seinem Bestehen 2009 nicht mal alleine geschaffen (32 neue Stellen).
Das Personalbedürfnis eines Finanz- lässt sich nicht mit jenem eines Sicherheitsdepartements vergleichen. Die rot-grünen Regierungsräte sind jedoch zurückhaltender beim Ausbau. Zu diesem Schluss kommt Felix Drechsler. Auch er arbeitete fast 40 Jahre beim Staat. Bis zu seiner Pensionierung im Februar 2007 war er Informationschef der Regierung und praktisch an jeder Regierungssitzung dabei. Er sagt: «Die Ansicht mancher Leute, dass die linken Regierungsräte ausgabenfreudiger und eher bereit sind Stellen zu schaffen, teile ich nicht. Die Stellenentwicklungen in den bürgerlich geführten Abteilungen und Departementen sprechen eine andere Sprache.»
Eymann baut aus und aus
Vor allem das Erziehungsdepartement von Christoph Eymann ist in den letzten Jahren markant gewachsen. Eymann schuf alleine seit 2009 insgesamt 201 Vollzeitstellen. Der Verwaltungsaufwand im Erziehungsdepartement beträgt heute 1450 Franken pro Schüler, 2007 waren es noch 1085 Franken (plus 33 Prozent). Eymann ist derzeit zwar intensiv mit der Schulreform Harmos beschäftigt und deshalb auf mehr Personal angewiesen, dennoch wird immer wieder Kritik laut, dass der Personalbestand in Leitung und Stab unnötig gross sei.
Zuletzt war der Wasserkopf des Erziehungsdepartements im Grossen Rat ein Thema. Ende 2012 strich das Parlament Eymann 600 000 Franken, die er nun beim Betriebs- und Personalaufwand einsparen muss. Nicht mal die sonst so staatsfreundlichen Linken mochten Eymanns Riesenapparat an Angestellten mehr unterstützen.
Die Falschen profitieren
Es war ein Moment fast für die Geschichtsbücher. Dass Geld für das Staatspersonal im Parlament gestrichen wird, kommt so gut wie nie vor. Drechsler sieht ein Problem darin, dass die Politik so selten eingreift, denn von Mehrausgaben würden oft die Falschen profitieren: «Eigentlich müssten neue Stellen in Bereichen, die zu wenig effizient arbeiten, verhindert werden. Nicht zuletzt weniger gut geführte Organisationseinheiten finden immer wieder 1000 Argumente, weshalb es neue Stellen braucht.»
So erhält die Ziege immer neues Futter, sie muss nur laut genug meckern. Stoppen kann das keiner, nicht mal der überzeugte Staatskritiker Baschi Dürr. Der neu gewählte FDP-Sicherheitsdirektor fordert seit Jahren ein Nullwachstum beim Staat. Doch als Präsident der grossrätlichen Finanzkommission hat er dieses Ziel nie erreicht. Die bis anhin bürgerlich dominierte Kommission interveniert höchst ungern.
Das Parlament winkt das Budget durch
Was bringt eine solche Aufsicht? Der Grüne Jürg Stöcklin, der seit 2003 der Kommission angehört, meint: «Wir schauen sehr darauf, dass das Geld sparsam ausgegeben wird.» Bei den Departementen werde immer wieder kritisch nachgefragt. Konsequenzen hat das aber meist keine. «Die Finanzkommission macht keine spektakulären Anträge, die keine Mehrheiten finden», sagt Stöcklin. Ausserdem sei die «gute Arbeit der Chefbeamten ihr Geld wert» und stehe Basel-Stadt finanziell solide da: «Wir schreiben schwarze Zahlen und konnten über eine Milliarde Franken Schulden abbauen.»
Hält man es wie Stöcklin, wäre also jede journalistische Recherche überflüssig. Man müsste keine Zahlenberge erklimmen, Vergleiche anstellen, nicht aufs Detail schauen – man könnte sich einfach darauf einigen: Basel-Stadt macht die beste Finanzpolitik, Eva Herzog ist die sparsamste Finanzdirektorin, die Verwaltung ist hocheffizient und aussergewöhnlich kompetent. Und solange wir der Ziege Futter geben, meckert sie auch nicht.
Artikelgeschichte
Erschienen in der gedruckten TagesWoche vom 25.01.13